ASUNTO COMPETENCIAL: DE LA DELEGACIÓN A LA TRANSFERENCIA[1]
A la vista del desarrollo de las políticas relativas al Agua, observando las cosas desde una cierta atalaya de rigor técnico, es imposible destacar que en el trayecto político hubo -en alguna ocasión- posibilidad cierta de ofrecer a la correspondiente propuesta política una base técnico-científica justificativa de tal providencia. Es más, la aparición de cualquier argumento técnico ha sido interpretada por la fuerza política en funciones como intolerable intromisión a lo que es la esfera política. Clama al Cielo este desconcierto de muy subido tono paradójico porque la cuestión resulta ser completamente al revés: estamos ante el paradigma de cómo la esfera política se adentra, con desprecio, en el campo de la técnica, y por medio de argumentos carentes de rigor técnico formula con rotundidad el objetivo de sus estrategias. Y ello con la particularidad de que, siempre, la Política establece sus propuestas sobre criterios absolutos mientras que la Ciencia hunde sus pesquisas en la duda, en la incertidumbre.
En mérito a lo anterior es que todo el asunto de manipulaciones de carácter hídrico tiene su origen –malvado origen- en meras razones de oportunidad política. Y con la particularidad de que los movimientos que inducen en este sentido no responden a ideología política alguna sino que responden a una oportunista concepción territorial que hacen de las regiones (reinos, nacionalidades, estados etc...) un conjunto bien disjunto dentro de una nación; un estado que se mueve por instintos centrífugos y convirtiendo España en una exagerada España Plural. El pronunciamiento local, de quien corresponda, que declara propiedad de unos[2] u otros la cuestión del Agua, tiene efectos directos sobre determinados procesos electorales. Esto es así, y el desarrollo de esta línea política prende en las conciencias de quienes se sienten prisioneros de unos argumentos que, en la mayoría de los casos, nada tienen que ver con la realidad, científicamente expresada. La actual política (sectaria) de los asuntos hidráulicos supone el mayor camelo gubernativo de la España democrática, pues el conjunto de disposiciones normativas en la materia, en lugar de perseguir la protección del interés general, ha tenido por objeto satisfacer los deseos (distorsionados por discursos políticos interesados) de determinados colectivos territoriales.
De examinar las determinaciones habidas por parte del Tribunal Constitucional en asuntos hídricos, se puede afirmar que la cuestión más relevante de su laborioso trabajo es la contundencia y contumacia con que han impuesto criterios jurídicos a fin de deshacer los sucesivos entuertos que las autoridades políticas han provocado en su intento de enarbolar la bandera del Agua a desdén de la normativa en tal materia. Como asuntos más relevantes y de cuya observación se infiere lo que supra se afirma figuran las sentencias producidas por el Tribunal Supremo en relación con los intentos de modificación normativa por parte de Castilla y León[3] (impugnación vehiculada por el gobierno extremeño) y Andalucía, cuyas pretensiones de ámbito competencial hacia el Duero y el Guadalquivir han sido declaradas inconstitucionales y nulas. Más adelante, incluso por iniciativa particular del ICCP, Francisco J Flores[4], los tribunales declaran nulo los procedimientos de traspasos y funciones a la Comunidad de Andalucía.
En este orden de cosas, el Gobierno –y desde luego no exenta la acción de cierta nocturnidad y alevosía- a finales de agosto de este año, en su Consejo de Ministros, ha aprobado el Real Decreto Ley que supone una modificación en la Ley de Aguas por la que las competencias de vigilancia del dominio hidráulico en cuencas intercomunitarias pasarán a las Comunidades Autónomas según lo establezcan en sus Estatutos de Autonomía. Todo ello sin contar con las opiniones del Consejo Nacional del Agua y el Consejo Asesor de Medio Ambiente, y sin la participación de los propios usuarios. FEREBRO (federación de Regantes del Ebro) nos recuerda, a tal efecto, la necesidad de una gestión unitaria garantizada por las confederaciones hidrográficas, «para asegurar una eficaz y solidaria gestión de los recursos hídricos de toda la cuenca». Aseguran que se podrían generar «agravios comparativos» por la diferente interpretación y aplicación del Decreto. Y tanto que sí, pues hasta el colectivo ecologista riojano (CER) afirma que la modificación puede suponer el definitivo “desmantelamiento de las Confederaciones Hidrográficas, dependientes del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, que garantizan la gestión integral de las cuencas”. A partir de este cambio, “la gestión se hará de forma fraccionada y según los intereses de cada autonomía”. Es de esperar que surjan algunas iniciativas con el propósito de frenar esta norma que probablemente sea la gota final -que desborde el vaso de las reformas hídricas- para poner fin al criterio ‘Unidad de cuenca’ con el que, durante todo el siglo pasado se ha establecido la gobernanza del Agua, y cuyo pivote reside en la práctica de una política a nivel estatal[5]. Estamos, pues, ante una muestra más del desatino político que nos ha de llevar hasta la total desmembración de los logros alcanzados en España[6].
Este instinto tan intenso de forzar las transferencias por medio de la delegación de funciones, con desprecio absoluto hacia las consecuencias que para un estado como el español –tan temerario, como consecuencia de un aliento incondicional hacia las más prefabricadas singularidades- puede tener al obviar la necesaria uniformidad en la determinación de los criterios de reparto competencial, pues no es constitucionalmente aceptable que hubiera tantos criterios de reparto respecto de una misma materia como Estatutos de Autonomía. Sin menoscabo, por supuesto, de que el deber de solidaridad y la prohibición de privilegios[7] no pueden invocarse para proscribir las diferencias, aunque la realidad expresa claramente que la actual política hidráulica está expropiando los derechos de la mayoría para disfrute de unos pocos, bien pertrechados tras unas perversas barricadas territoriales. En el año 2007 se cumplen los ochenta años de la creación de las Confederaciones Sindicales Hidrográficas al objeto de gestionar el conjunto de derechos y deberes de los usuarios del Agua bajo el criterio de Unidad de Cuenca como garantía de un justo reparto. Ese mismo año se redacta la denominada Carta de Zaragoza como resumen-colofón obligado a la denominada EXPO de Zaragoza, celebrada en dicha ciudad. El contenido de esta Carta resulta, desde el punto de vista hidráulico, decepcionante y constituye un todo de inadmisible asunción, no solo desde este punto de vista, sino observado desde los últimos reductos de la racionalidad social, cultural y económica. No debe sorprender la dureza con que se juzga al anuncio de toda una serie de Conclusiones que luego en definitiva no son tales sino que se formalizan en 17 Consideraciones y 33 Recomendaciones, haciendo un total de 50 pretendidas conclusiones mediante un llamamiento de carácter universal y otro, más reducido, que tiene por receptores a los poderes públicos, los usuarios y los ciudadanos en general. La sorpresa se manifiesta por cuanto a lo largo y ancho de esas 50 proposiciones no figura la expresión infraestructuras hidráulicas más que en uno (¡) de los puntos, y no referido exactamente a la totalidad de los territorios sino haciendo referencia expresa a los “países en desarrollo”. Y, sin embargo, en todo un alarde de originalidad universal, se establecen prioridades de este tenor: “el acceso al agua es un potente vector de desarrollo” ó “el agua de los ecosistemas de la tierra deben ser preservados y protegidos”, de carácter tan obvio que pudiera sospecharse la intervención de Perogrullo en la redacción del documento. Pero, al tiempo y en un esfuerzo por concretar, aparece una precisión tan detallada como ésta: “..que se impulsen y apliquen las tecnologías que permiten el ahorro la desalinización y aprovechamiento de aguas del mar, la captación de nieblas y de lluvias, la depuración, regeneración y reutilización del agua con elevada eficiencia en consumo energético de bajo impacto ambiental, potenciando las energías sostenibles”. Pues eso debieron plantear en el Gobierno: ¡Atrápenme esa niebla!
Mientras que en la Carta de Zaragoza se consagra el sagrado precepto de la unidad de cuenca, en Sevilla (la Virgen de la Cueva) se formalizaba la cesión territorial del Guadalquivir a Andalucía. El presidente Zapatero[8], quien se mostraba dispuesto a ‘asumir en su totalidad’ lo figurado en la Carta de Zaragoza, olvidó que de entre tanta precisión, en medio de una globalidad indeterminada de conceptos, estaba incluido el de la ‘Unidad de Gestión’ de las cuencas, lo cual implica, sin más interpretaciones, la existencia de una cuestión indiscutible y que no es otra que la de la prioridad y exclusividad del Estado en toda planificación hidrológica y, por ende, hidráulica. La Virgen de las Cuevas[9] estuvo presente en este acto tan contradictorio entre lo que es el espíritu integrador de la gestión unitaria y el acomodaticio –a veces hasta insensato- instinto político conveniente de acuerdo con la coyuntura. Pero es que resulta verdaderamente sorprendente observar cómo la praxis política va a su propia conveniencia al tiempo que, en el plano de lo teórico, se proponen iniciativas de todo punto contrario a lo que se practica. En este mar de confusiones, hace unos meses, el secretario de Medio Ambiente socialista, Hugo Morán (portavoz de los cristaleros y apagafuegos)[10], ha dicho que “¡No se deben "segregar las competencias ni delegarlas, sino dar cabida a todos en un Ente Gestor, dependiente de la Administración General del Estado, que coordinará todas y cada una de las demarcaciones hidrográficas y sus interdependencias!”.
Debemos llegar a la conclusión de que hay demasiada gente, entre los políticos, practicando la Hidráulica sin licencia.
La cuestión hoy es que las soluciones que se necesitan para aplacar los déficits hídricos en España más que soluciones son nuevos problemas que enredan más el asunto. Y su clave de entendimiento se encuentra en la tiranía consentida a los conservacionistas a ultranza que han condicionado la política hidrológica de España de tal modo que más que hablar de ciencia hidráulica hoy estamos hablando de hidráulica política. Los dogmas que, en su conjunto, constituyen el credo verde e ideológico de la NCA, típica expresión con la que se definen los movimientos conservacionistas radicales no impiden formular a uno de sus máximos exponentes, el profesor Del Moral[11], una vez anunciado por el Gobierno la intención de traspasar las funciones de policía y vigilancia del Guadalquivir a la Junta de Andalucía, tal afirmación, rotunda: "se va a caldear el ambiente con vistas a las próximas elecciones autonómicas, teniendo en cuenta la posición pro-estado central de las oligarquías agrarias y sus grupos de presión y la relativa ambigüedad del PP en este tema", por mucho que el PP es el partido que, a nivel nacional, mejor ha defendido (mal que bien, pero el único, por lo concreto) la teoría impecable de que el Agua debe ser interpretada como sistema unitario y de gestión centralizada para garantizar el uso eficiente y bien distribuido de la misma para todos y cada uno de los españoles. Pero sorprende que esos movimientos arcaicos (anclados en el pasado) que no tienen empacho alguno en formular las mismas precisiones que hace 30 años tuvieron un significado y que hoy, por suerte, debería estar plenamente en desuso hacen, sin embargo, que lo que ayer era mero aditamento en la gestión hidráulica (lo Ambiental) hoy sea prioritario, mientras que lo fundamental de antes -la aplicación del Agua a los usos económicos y sociales- se ha convertido en simple adorno. En este sentido, y no se sabe bien a qué nueva (¡) teoría se corresponde, el catedrático Del Moral propone la creación de un órgano de coordinación (¡¡) con capacidad de decisión sobre los aspectos más relevantes de la planificación y gestión de las aguas de la Demarcación. "En él deben estar representados con voz y voto los distintos departamentos de las administraciones públicas con competencias concurrentes sobre las aguas". Sin ánimo de ironizar demasiado, ¿no se parece esta propuesta a la que sirvió de base para la fundación de las Confederaciones Hidrográficas? Parece que sí, solo que con ochenta y cuatro años de diferencia. Pese a todo, es posible que tal afirmación no sea tan sorprendente como el hecho legal que hizo posible el intento de ‘refundación’ suigéneris de las Confederaciones sobre la base de una cierta territorialización que tomó forma con las Demarcaciones y que, junto, al Decreto de Autoridades -y so pretexto de democratizar las instituciones de la Hidráulica- propiciaba un aumento de la representación de las distintas comunidades autónomas. Y, así, de tal modo, se concretaba la teoría anti-unidad de gestión para dar paso a la ‘regionalización’ del mundo hídrico, como si no fuera ya de asunción lo que en 1967 se preconizaba en la Carta Europea del Agua: ¡ésta carece de fronteras….! Aunque lo singular del caso es que en Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas, en el art.14 (Principios rectores de la gestión en materia de aguas) se dicta: El ejercicio de las funciones del Estado, en materia de aguas, se someterá a los siguientes principios… unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, desconcentración, descentralización, coordinación, eficacia y participación de los usuarios. Ciertamente, se ha demostrado que el respeto a todos y cada uno de los conceptos integrantes de este artículo no es posible y ello debido al sistemático error que conduce a confundir ‘representación’ con ‘descentralización’. Y no es lo mismo.
La cuestión de las demarcaciones ha convertido a la Andalucía hidrológica[12] en un campo de pruebas en donde las agresiones a la normativa se han generalizado en sumo grado y está dando pie a una desmembración tal que, en toda España, produce un desgobierno muy desconcertante y anunciador de nuevas y más profundas grietas en la Legislación para hacer posible que en este país, suficientemente húmedo, un gobierno que gobierne nada. Anoto la siguiente particularidad incluida en Reglamento de Planeamiento Hidráulico; en él se ha tomado la providencia (nefasta, acaso) de definir el “caudal ecológico” en términos ambientales, tal que su determinación tiene que ver con el aseguramiento de la vida piscícola, ignorando supinamente que el régimen de los ríos mediterráneos es de tan extraordinaria variación como que, en época estival, esos ríos en lugar de ríos con agua son ramblas ó rieras con piedras. Es éste un exceso ambiental de los muchos que han mandado al Limbo las buenas prácticas hidráulicas de las que España puede presumir de ser innovadora en el terreno de la gestión hídrica.
La Diputación de Castellón ha exigido una dotación de 90 hm3/año a cuenta de los ‘excedentes’ (¿600 hm3?) que el río Ebro rinde al mar[13]. Esto, en función de que el río Bergantes (afluente del Guadalope) se encuentra en territorio castellonense y su aportación es de 32,5 hm3/año. No es éste el cuento de bergantes, pícaros o sinvergüenzas sino de las consecuencias nefastas que la territorialización de las cuencas tiene para la confusa propuesta hidráulica que conmueve al país.
A veces nos encontramos frente a esta cuestión que, por mucho que se corresponda con el nivel político para la gobernanza de las cosas en España, tiene que ver con los profesionales que actúan en los asuntos del Agua: ¿Qué hacen los ingenieros, metidos en política? Pues la respuesta es que no están, estos profesionales por militar en esa instancia que lo les corresponde; es que es aquella instancia la que contamina a su conveniencia el campo meramente técnico. Véase, a modo de ejemplos, el asunto de la derogación, mediante, Decreto, del Trasvase del Ebro. También, la reserva de esa cantidad sonrojante (6.550 hm3) procedente del Ebro para uso exclusivo de los aragoneses[14]. Y, en fin, la conexión entre el Talave y el Tajo, casi 25 años después, está en marcha. Con dos diferencias sustanciales respecto a lo proyectado en 1982. Una, la tubería ya no es de 5,50 metros de radio, sino de 3,50. Y otra, el caudal circulante, lejos de los 40 m³/s, ha quedado reducido a 10 m³/s. Todo ello como consecuencia de la acción política del gobierno de Castilla La Mancha.
Y de la aprobación de los Planes Hidrológicos de Cuencas, nada de nada, a despecho de que en 1998 por medio del Real Decreto 1664/1998, de 24 de Julio de 1998, fueron aprobados los Planes Hidrológicos de Cuenca. Esos, eran otros planes.
Madrid, 16 septiembre
Juan Guillamón.
[1] Ó, la imposición de la categoría política, implacable, sobre la científica.
[2] Cualquier intento, aunque sólo sea intelectual, de los ribereños por apropiarse del agua que pasa por su río carece de fundamento moral o legal..César Cimadevilla., Ingeniero de caminos.
[3] El Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido: Estimar el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia: Declarar la inconstitucionalidad y nulidad del art. 75.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León aprobado por la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León.
[4] Sentencia de 14/06/11 por la que se estima el recurso-contencioso contra el RD 1666/08 de 17 de octubre sobre traspasos y funciones de la Administración Central a la C A Andalucía.
[5] El art. 149.1.22ª CE, atribuye al Estado competencias exclusivas sobre legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos.
[6] art. 75.1 de la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, que establece lo siguiente: “Dada la relevancia que la Cuenca del Duero tiene como elemento configurador del territorio de Castilla y León, la Comunidad Autónoma asumirá competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos de las aguas de la cuenca del Duero que tengan su nacimiento en Castilla y León y deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra Comunidad Autónoma”.
[7] Art. 138.2 CE.
[8] El presidente Zapatero quien en su discurso de clausura manifestó suscribir en su totalidad los contenidos de la Carta, incluida la Recomendación A6 que dicta: “Que las unidades básicas de gestión de los recursos hídricos sean la cuenca hidrográfica y el acuífero, incluso en los casos de carácter supranacional
[9] ” A lo mejor el Guadalquivir está en Júpiter pues mientras tanto Chaves y la ministra de Medio Rural, sometían la gestión de tal río a la competencia exclusiva de Andalucía, bajo el manto misericordioso de Santa María de las Cuevas, patrona de las transferencias impropias.
[10] Sucede en este caso cómo en el film de ‘El Chico’. Estando compinchados, el niño apedrea y rompe los cristales y, tras ello, Charlot ofrece la reparación.
[11] Del Moral, catedrático de la Universidad de Sevilla.
[12] La Confederación del Guadalquivir y del Sur se han transformado en cuatro demarcaciones o distritos hidráulicos. Se concreta un aumento del poder local que, de poner freno, nos ha de llevar hasta la indigna situación de que cada cual gestione su propio bidet.
[13] No toda el agua que los ríos rinden al mar son necesarios ambientalmente para él. De otro lado, no todo el agua de los ríos se ‘desaprovecha’ si van al mar. Su cuenca incluye la única parte de la Comunidad Valenciana que pertenece a la cuenca del Ebro.
[14]Consecuencia del Pacto del Agua en Aragón: (3.600-6500 hm3. entre Yesa, Santa Liestra, Biscarrúes) Plan Estratégico del Bajo Ebro (Mequinenza y Ribarroja, ampliación de 20.000 has).
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